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本期国际化部为大家带来了刊发于2020年第1期《政治科学季刊》（Political Science Quarterly）上的编译文章《中国国内政治与人民币国际化》（Chinese Domestics Politics and the Internationalization of the Renminbi）。两位作者围绕人民币国际化讨论了中国的国内政治。他们认为中国央行在这一过程中发挥了主导作用，因为人民币国际化所必须的国内金融改革增强了其自身核心的制度利益，提高了其货币政策的有效性。

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作者简介

日本东京的政策研究大学院大学(GRIPS)

国际政治经济领域副教授 HYOUNG-KYU CHEY

香港教育大学社会科学系助理教授 YU WAI VIC LI

中国国内政治与人民币国际化

Chinese Domestics Politics 

and the Internationalization of the Renminbi

一、问题缘起

当代国际货币事务中最明显的事态发展之一无疑是人民币的国际化，自2008-2009年全球金融危机以来，这一进程已取得显著进展。尽管自2015年中期以来人民币国际化有所放缓，但根据全球支付服务提供商SWIFT（全球银行间金融电信协会）的数据，人民币作为全球支付货币的地位确实上升至世界第四位。由于人民币在国际上的地位不断提高，国际货币基金组织（IMF）于2015年11月决定从次年10月起将人民币与美元、欧元、日元和英镑一道纳入具有特别提款权（SDR, special drawing right）的货币篮子中。

与其他货币国际化案例相比，人民币国际化具有鲜明的特征：它主要是由中国政府的计划性政策努力达成，而不是市场力量推动的。换句话说，人民币国际化是通过中国政府的精心政策设计“制造（manufactured）”出来的。这提出了一个问题，即为什么中国政府要这样做？尽管很多研究涉及这一问题，但其分析重点通常是评估人民币国际化的最终可行性，而有关中国政府促进人民币国际化动机的分析却相当不足。这一定程度上是由于我们相信了过于简单明了的答案：全球金融危机及随后美国的“量化宽松”让持有大量美元资产的中国清楚地认识到，这其中蕴含了巨大的风险，因此中国政府希望减少对美元的过度依赖，同时提高中国的国际地位。但这些涉及外部因素的分析仅提供了部分解释，它没有关注与人民币国际化相关的国内政治。值得注意的是，许多研究都假设在中国传统的发展模式下，人民币国际化会侵犯已建立的既得利益，因而会在国内引发强烈反对。

中国政府对人民币国际化的政策支持暗示了国内存在着强有力的人民币国际化拥护者。这表明，要全面了解中国对人民币国际化的追求，就需要进一步分析与之相关的国内政治，尤其是回答以下问题：谁在人民币国际化进程中起了主导作用？为什么这些主体要推动人民币国际化？人民币国际化如何获得其他国内行动者的支持？

本文讨论了这些问题，对围绕人民币国际化的国内政治进行了新颖的分析。本文着重强调了中国人民银行（PBC）的主要作用。虽然许多研究者已经认识到中国人民银行在人民币国际化的旗号下力求实现资本账户开放（capital account liberalization）或进行更广泛的国内金融改革。但以往的研究主要基于推测，而不是基于系统的解释。值得注意的是，为什么中国人民银行要为推动并非是其职责的金融改革而努力的问题仍未得到充分探讨，但是这对于理解其对人民币国际化的主张至关重要。

二、研究设计

本研究得出的结果基于深入的实证研究。研究方法包括：1、访谈中国人民银行官员，包括货币政策二司（MPD II，中国央行内部负责监管人民币国际化的机构）的负责人；2、分析中文政策文件；3、对中国人民银行、国内金融机构和顶尖的中国智库（例如中国社会科学院）进行内部研究（in‐house studies）。

本文的结构安排如下：首先阐明了中国人民银行在推动人民币国际化中的重要作用，并指出其对人民币国际化的积极支持引发了与货币国际化收益和成本的传统分析有关的几个问题。随后的两个部分探讨了中国发展模式（Chinese development model）下中国央行货币政策面临的制约因素，并分析了人民币国际化如何提高央行的货币政策有效性。下一节则研究围绕人民币国际化更广泛的国内政治，包括它如何赢得其他国内参与者的支持。最后一部分总结了研究结果，并讨论了本文的主要贡献。

三、中国人民银行与人民币国际化

       考虑到中国人民银行相对于中国政府的从属地位，人们可能会质疑其是否有能力发起和领导人民币国际化。实际上，虽然人民银行并非一个独立的中央银行（其主要政策举措必须得到中共中央和国务院的批准），但是其独立性、特别是业务自主权已经大大提高。自21世纪以来，中国人民银行已经成为了中国宏观经济决策界的一支重要力量，在制定政策方案和提供建议方面发挥着关键作用。中国人民银行影响力的上升主要归因于中国领导层对其依赖的扩大。其在现代中央银行方面的专业知识和在货币政策上的机构能力以及在宏观经济管理方面可靠的政策记录，使其成为中央政府可以倚重的重要机构。

       毫无疑问，中国人民银行在人民币国际化过程中发挥了领导作用。在全球金融危机爆发之前，它还是第一个将人民币国际化问题提上国家议程的机构。早在2005年，人民银行就对人民币在周边经济体中的使用进行了研究。一年后，人民银行发表了一篇文章，论述了促进人民币国际化的时机已经到来。尽管受到试图保持对债券市场控制权的财政部等强势部委的抵制，中国人民银行仍说服了国务院批准其在境外发行人民币债券（即所谓的点心债券）。2009年3月，中国人民银行行长周小川撰文呼吁建立超国家储备货币，并建议将人民币纳入特别提款权篮子。一个月后，国务院批准了中国人民银行提出的允许人民币跨境使用的计划。2009年11月，中国人民银行建立了货币政策二司，专门负责人民币国际化和人民币汇率政策。此后，人民银行陆续发起和领导了许多促进人民币汇率升值的政策措施。这些措施包括建立人民币合格的境外机构投资者（RQFII）计划、外国经济体内的人民币清算银行、与外国中央银行的人民币/本币互换协议、以及跨境银行间支付系统（国际人民币支付系统）。中国人民银行还向外国中央银行、国际金融组织和主权财富基金开放了中国银行间债券市场。此外，央行大力支持将上海发展为国际金融中心以及沪港深港通和债券通的计划。自2015年以来，中国人民银行还发布关于人民币国际化的年度报告，以评估其进展情况和仍面临的挑战。

四、货币国际化与国内货币政策

然而，中国人民银行对人民币国际化的积极推动与货币国际化对中央银行收益和成本的传统分析相矛盾。大多数关于货币国际化的研究都指出，这将使得中央银行货币政策的有效性降低（尽管有些人注意到宏观经济政策灵活性的增加是其主要收益之一）。这种观点的核心逻辑是，货币国际化限制了中央银行控制本国货币供应和利率的能力。因为货币的国际持有使得货币需求不稳定，并且由于货币买卖范围的扩大，导致资本的流入和流出发生波动。鉴于有效的货币政策是中央银行的核心机构利益，货币国际化的这些后果表明中央银行应对此持消极态度。经验证明，一些中央银行确实反对其本国货币国际化。例如由于市场力量的驱动，德国马克和日元分别在1970年代和1980年代作为主要的国际货币升值。当时，德国联邦银行坚决反对马克被用作储备货币，并坚决抵制伊朗计划在1979年将其美元储备转换为德国马克。尽管从1980年代中期开始，美国在日元国际化和金融自由化方面施加了巨大压力，但日本银行和日本政府仍然非常不愿积极推动日元国际化。而中国学者对人民币国际化的大量研究也表明，其可能对中国央行货币政策有效性产生负面影响。于是就出现了一个问题：是什么原因使中国人民银行对人民币国际化有着看似出乎意料的热情？

五、中国发展模式下对于货币政策的约束

与传统观点不同，中国人民银行认为人民币国际化有利于增强货币政策效力（monetary policy effectiveness）。为了理解人民银行的立场，有必要进一步深入探讨下，人民币国际化以前，中国发展模式下对于货币政策的约束。

中国人民银行以往的货币政策受到较大制约。其中，对于中国以出口为导向的经济增长战略而言十分重要的、受到管控的汇率制度是一大原因。在这样的汇率制度下，人民银行不得不将人民币汇率保持在一个理想的水平上，这使得其货币政策在实质上瘫痪。因为若人民银行要提高利率，就会给本已因为中国巨额的财政盈余而蒙受压力的汇率带来更大的压力。此外，人民银行为了维持汇率稳定而对外汇市场进行的干预，会使得外汇储备大量增加，从而导致中国国内的货币量增加，进而引发通货膨胀。更糟糕的是，当美元贬值时，中国人民银行持有的以美元计价的储备资产将会有遭受巨额资本损失的风险。

另一个原因则是金融管控的政策，这阻碍了中国金融业的发展，使得银行之间的信贷市场缺少一个真正的价格调节机制。同时，中国国内私人债券市场不发达，也影响了货币政策发挥出真正的效力。与其他许多发达经济体的央行不同的是，中国人民银行严重依赖如货币供应目标、准备金率要求的数量型货币政策。同时由于近年来爆炸式增长的非银行的金融中介机构以及一些影子银行的金融活动，使得这种数量型货币政策的效力大大降低。

同时，不可否认的是，中国人民银行在中国政府内的影响力和操作独立性直接受到其货币政策管理是否成功的影响，中国人民银行官员的职业发展也与该银行的机构绩效息息相关。2000年以来，对于人民银行的批评增多，大多聚焦在国内通胀和资产泡沫。而且，人民银行由于对于中国外汇储备的管理不善，也在政府内部受到了严厉的批评。这都有损于人民银行的权威和地位，使得另外一些权力大的诸如财政部、发改委这样的政府机构，能够影响到人民银行的有关货币政策，继而影响到货币政策的有效性。

六、人民币国际化趋势下货币政策效力的增强

如上所言，人民银行有很强的动机，希望通过人民币国际化来增强其货币政策的有效性。人民银行期望通过对于国内金融体系进行更多的市场化改革来达到这一目标。这样的想法也有着很坚实的理论基础。

首先，由于对美元的依赖，使得人民银行不得不控制汇率，并储备大量的美元，而人民币的国际化确实能够减少这种对美元的依赖，从而加强人民币货币政策的效力。而且，要加强人民币国际化，势必要开放资本市场，令利率自由化，实行一种更加灵活的汇率政策，建立更加开放的金融体系。而这两种因素的改变，也有助于增强人民银行货币政策的效力。

其次，资本账户自由化也有利于为有效实施当前大多数发达经济体采用的基于价格的货币政策创造必要条件。利率自由化是基于价格的货币政策有效运行的前提。因为如果一个国家选择在不放开利率的情况下开放其资本账户，这可能会促使其国内大量资本流出以寻求更大利润，进而可能导致国内经济的流动性危机。而且，人民币的国际化还能帮助国内金融市场与时俱进，扩大人民币金融工具的使用范围，使得货币盈余对利率的敏感性更高，从而提高了以价格为基础的货币政策的有效性。

最后，央行对本国货币国际化大力支持这一作法的普遍性值得进一步讨论。简而言之，当中央银行预计该国货币的国际化将显著提高其货币政策的效力时，它很可能会支持本币的国际化。但这其实也意味着，在本国货币国际化前，该国央行的货币政策的效力受到了较大限制——就这一点而言，中国的情况实则特殊。而且，中国庞大的市场和外汇储备使得中国人民银行的地位与其他国家的央行的地位又有不同，进一步佐证了中国案例的特殊性。

七、羸弱的国内反对声音

至此，我们已经讨论了为什么中国人民银行会率先推动人民币国际化。但是，为了使人民币国际化被接受为国家政策，中国人民银行需要获得中国政府的批准。大量对人民币国际化的分析曾预测，出口企业和国有银行等主要国内机构会对此表示强烈反对，认为人民币国际化会挑战中国以往以出口型经济和金融管控为标志的经济发展模式人民币国际化后，国外对于人民币需求量的增加会导致人民币币值上升，从而降低出口产业在国外市场的竞争力，因此受到出口型企业的反对。除了国内的反对声音，一些受益于中国以往经济发展模式的国家，也会反对人民币的国际化。

虽然国内有部分出口企业表示反对，但是事实上，中国人民银行推行的人民币国际化的政策在国内并没有受到什么阻力，这可能也让中国领导人更容易接受这一政策。原先部分持反对意见的中国学者提出的在开放资本账户前要完成的金融市场改革——利率的自由化已经在2015年左右初步完成。除此之外，事实也证明，人民币的国际化可以在理论上为大多数国内参与者带来超过其成本的收益。例如，人们普遍注意到中国出口商事实上对人民币的国际化表示欢迎，因为在贸易结算中使用人民币会降低其汇率风险和运营成本。因此，人民币在中国贸易结算中所占的比重迅速增长，从2009年的几乎为零跃升至2014年的约25％，这充分体现了中国出口商的偏好。此外，关于人民币汇率，近年来经济学家之间的共识是，人民币的汇率已经不再被低估，而且人民币汇率的升值空间很小，这使得中国出口商反对人民币国际化的动机很弱。

除此之外，人民币的国际化也可以为中国金融机构（包括主要的国有商业银行）的利益服务。由于外国对货币服务的需求，加上本国发行人对本币的熟悉程度，使该国发行国际货币的国内金融机构可以由此享受业务收益。实际上，由于人民币金融交易的增加和离岸人民币清算网络的扩大，使得中资银行相对于外资银行的竞争力大大提高，中国的国有商业银行确实体会到了利用人民币投资的好处。

还应指出的是，中国人民银行特意强调了人民币国际化对于国家利益的影响，使人民币国际化已经成为了国家的政策目标，是“中国梦”的重要组成部分，同时也和“一带一路”紧密联系在一起。人民币国际化的成功与否也和领导人的声誉和威望息息相关。同时无论是中国的领导层还是国内的民众都认为，一个经济强国需要有与其经济地位相匹配的国际化的货币。这样在今后的经济活动中，中国才能够通过货币而不是政令来调节市场。这些原因也导致了中国国内对于人民币国际化的反对声音越来越弱。

但是，通过研究，我们发现虽然人民币的国际化取得了重大进展，但是和其他主要国际货币相比，其国际化程度还很低。例如，在2018年第二季度，人民币在全球分配的外汇储备中所占的份额仅为1.8％，而美元的份额为62.3％。人民币所占份额高于澳元和瑞郎，与加元相似，但低于欧元、日元和英镑所占的份额。因此，笔者也有理由认为，人民币进一步的国际化可能会使其国内投资者的成本上升，从而使得反对的声音增加。当然，人民币进一步的国际化也可能会带来更多的利益。具体情况如何，还需看成本、收益，以及中国金融部门的管理等相关因素。同时，虽然本节中提到了中国出口企业对于人民币国际化的支持，但通过对比美国、日本和德国本币国际化的情况，笔者认为中国的情况仅为特例。

八、结论

本研究为探讨围绕人民币国际化的国内政治提供了新的分析思路，特别是聚焦于在推动人民币国际化过程中发挥了主导作用的中国人民银行。事实证明，中国人民银行积极推动人民币国际化反映了其核心机构利益——增强货币政策效力（monetary policy effectiveness）的目标。人民币国际化能够带动必要的国内金融改革，从而增强人民银行货币政策的有效性。而在以往的中国发展模式下，人民币改革受到了极大的限制。本研究还分析了中国领导人如何将人民币国际化视为一项国家政策，并表明人民币国际化在实践中并没有严重侵害任何中国发展模式下主要国内行为者的既得利益——至少到目前为止还没有。这些发现表明，中国政府可能会继续追求人民币国际化。尽管其最终能够成功将取决于围绕它的多种经济和政治因素的影响，包括中国政府持续的政策承诺和支持。此外，本研究通过调查主要的国内行为者如何看待人民币国际化对其自身利益的预期影响，对与人民币国际化相关的国内政治进行了深入的实证分析。

由于本研究涉及中国独特的政治和经济特征，因此将其研究结果直接应用于其他案例并不合适。但考虑到中国案例本身的重要性及真正意义上的国际货币的稀缺性（可能仅有美元和英镑），我们不应低估这项研究的贡献。此外，尽管研究结果的直接概括性有限，但本研究确实在两个截然不同的方面为货币国际化研究做出了重大贡献：一、本研究促使人们注意中央银行作为货币国际化进程中的主要政治参与者的必要性。因为中央银行可以影响围绕货币国际化的政治动态，从而为研究货币国际化在国内政治中的主要作用提供新的思路。以往的研究虽然也探索了货币国际化与国内政治的关系，但其中大多数集中于诸如金融机构和非金融公司等私人利益的偏好。二、本研究使我们重新考虑货币国际化的收益和成本。与传统上关于货币国际化对货币政策负面影响的讨论相反，本研究指出货币国际化在某些政治经济背景下可以通过进行国内金融改革来增强货币政策的有效性。本研究还表明，与以往研究通常预测的相反，中国的出口商和国有银行实际上已经从人民币国际化进程中受益。在实践中，大多数参与者通过其影响的多种渠道（包括宏观经济和微观经济）都体验到了货币国际化的收益和成本。因此，货币国际化对每组参与者的净影响倾向于根据具体情况而变化。

编  译：俞驰韬 陈佳林

审  校：王泽萍 田舒宁

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编辑：夏小奇

一审：陈佳林

二审：袁    丁

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